Introduction
Le travail qui suit s’inscrit dans une recherche en cours plus large qui s’intéresse aux décisions qui ont été prises à la fin des années 2000 pour aboutir à la mise en œuvre du Grand Paris Express. Dans cette recherche, on veut comprendre comment ces décisions ont été prises, selon quelles modalités, et quelles sont exactement les décisions qui ont finalement été prises entre les années 2000 et 2010. L’hypothèse que nous cherchons à tester serait qu’il n’y a finalement pas eu de décisions, en tout cas pas selon une approche rationnelle et séquentielle de la décision, mais un ensemble de situation contingentes qui ont fini par laisser le projet se mettre en place. Cette hypothèse s’appuie sur la littérature qui s’inspire, en sciences sociales, de la théorie de la corbeille, théorisée au tournant des années soixante-dix par Michael Cohen, James March et Johan Olsen (1972). Ici, on s’intéresse plus particulièrement à la Consultation internationale du Grand Pari(s) et à son rôle dans ce processus de décision. On ne va pas entrer dans la consultation elle-même, ce qui a concrètement été fait par les acteurs à l’époque, ce qui demande un travail empirique qui reste à mener. On va plutôt rester « au bord » de la consultation et proposer une hypothèse sur ce à quoi elle a servi et quels effets elle a pu produire, grâce à la grille de lecture proposée par la théorie de la corbeille.
Retour sur la théorie de la corbeille
La théorie de la corbeille a son moment fondateur en 1972 dans un article paru dans Administrative Science Quarterly et écrit par Michael Cohen, James March et Johan Olsen, spécialistes en théories de la communication et de la décision, très ancrés dans les sciences sociales. Leur proposition s’inscrit dans les différents courants de recherche travaillant sur la rationalité limitée et se veut une critique radicale des théories du choix rationnel. Elle se resume ainsi : « A collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision-makers looking for work ». [1]
La théorisation du modèle de la corbeille en matière de décision repose sur la mobilisation de quatre flux qui seraient nécessaires pour qu’adviennent des décisions :
– un flux de problèmes – c’est à dire l’ensemble du dispositif d’acteurs qui accompagne le problème, fait que le problème existe, qu’il peut être caractérisé, verbalisé, discuté et disputé – à la recherche de situations (moments, lieux, temps de discutions) dans lesquelles ils pourraient être abordés ;
– un flux de participants, soumis de manière plus ou moins constante à des injonctions à la décision, acteurs qui doivent participer à un processus de décision, à une réunion, avoir un avis, ou ne pas avoir d’avis, des personnes impliquées dont le métier est de prendre des décisions, et qui en prennent ;
– un flux de solutions qui se déplacent avec les acteurs qui les font exister, des gens qui savent bien ce qu’il faut faire, ou qui ont quelque chose à vendre, ou veulent utiliser un modèle de préférence, déjà connu, utilisé, fait ailleurs ou « qui a déjà fait ses preuves » ;
– un flux de situations de décision. Finalement ces gens, ces problèmes, ces solutions, ces personnes à qui on demande de prendre des décisions sont sollicités régulièrement par l’injonction à décider. Il faut maintenant prendre une décision parce qu’il y a soit une échéance politique, soit la fin de l’année et la coupure budgétaire, la perspective des J.O. en 2024, toutes raisons qui font qu’à un moment donné on est obligé de prendre des décisions, que l’on soit prêt à les prendre ou pas.
La théorie de la corbeille propose une remise en cause du schéma rationnel selon lequel on construirait le problème, on le mettrait ensuite à l’agenda, on identifierait les options pour résoudre le problème puis on prendrait une décision informée pour apporter la meilleure solution possible. Sa postérité la plus notable est due à la longue lignée de travaux de John Kingdon[2] et au succès de la notion de fenêtre d’opportunité dans la mise à l’agenda des problèmes publics.[3]
Décision et anarchie organisée
Comment et pourquoi une décision est-elle prise d’après la théorisation de la corbeille ? Parce qu’il faut en prendre une. Parce que tous les acteurs ont le sentiment d’avoir été partie prenante. Ils ont le sentiment d’avoir été impliqués, que leur avis a été sollicité. D’une certaine manière le jeu de la décision a été joué et ils acceptent alors de se rendre à une décision. Par ailleurs, il faut que toutes les parties prenantes aient le sentiment de s’y retrouver, chacune étant venue avec ses intérêts. La solution, un peu barycentrique, va se positionner à équidistance des intérêts de chacun. Cette décision qu’il était nécessaire de prendre est donc celle de tous, et donne l’impression de satisfaire tout le monde, de répondre aux enjeux, fussent-ils diversifiés, propres à chacun. Enfin cette décision est prise car la solution apparaît proche du problème.
Ces propositions de solutions ont l’avantage de ne demander aux acteurs que des petits pas d’adaptation, des petits changements de positionnement, pour pouvoir les accepter comme étant les bonnes décisions. Ce n’est pas une décision radicale, une rupture. Cela relève plus de l’ordre de la petite décision ou de l’ensemble de petites décisions qui finalement semble(nt) évidente(s), naturelle(s), aller de soi.
Tout cela veut dire que ce qui fait qu’une décision est prise à un moment donné n’est pas lié au fait qu’on ait une solution qui « matche » bien avec un problème, ce n’est pas sa rationalité, mais plutôt parce qu’elle est liée à une configuration d’acteurs, de parties prenantes et de rapports de force, qui permet à un moment donné d’obtenir un accord acceptable ou satisfaisant pour tout le monde.
Mais cette analyse ne doit pas être généralisée à toutes les situations de décision. Pour qu’une décision interprétable par le modèle de la corbeille apparaisse, il faut qu’émerge une situation d’anarchie organisée. Cette anarchie organisée arrive lorsque les objectifs ne sont ni cohérents, ni explicites, ni partagés par toutes les parties prenantes. Par exemple « Faire la ville post Kyoto », tel qu’attendu lors de la Consultation. Qu’est-ce que cela veut dire concrètement ? Cela n’aura jamais été explicité. On bascule aussi dans l’anarchie organisée lorsque les méthodes, les discussions de travail pour aboutir à une décision sont très peu techniques et réduites à des joutes oratoires, des présentations PowerPoint, à la capacité des acteurs à s’approprier la parole, etc. Enfin, on bascule en anarchie organisée quand les acteurs participent de façon intermittente et plus ou moins active au processus de décision (acteurs plus ou moins absents, peu ou pas informés des réunions précédentes, ayant changé d’intérêts, etc.). Voici le cadre, brossé à grands traits, que l’on propose pour interpréter la manière dont les décisions concernant le Grand Paris ont été prises et pour identifier le rôle que la Consultation a pu jouer.
La théorie de la corbeille pour comprendre le Grand Paris
Le Grand Paris est un grand projet, c’est-à-dire un objet idéal pour la théorie de la corbeille. Il existe aujourd’hui toute une littérature en science des organisations et de la décision autour des théories de la corbeille appliquées aux méga projets,[4]mais les questions urbaines sont presque absentes de toutes applications de la théorie, hormis quelques intrusions dans le domaine du logement.[5]
Qu’est-ce qui permet de reconnaître les méga projets qui ont fait l’objet d’une prise de décision de type « corbeille » ? Ce sont d’une part des problèmes de budgets, difficilement fixés et qui dépassent toujours ce qui était initialement prévu, comme c’est habituellement le cas pour de tels projets.[6] Dans l’exemple du Grand Paris Express à la fin des années 2000, les coûts annoncés ont énormément fluctué avant d’être fixés à une vingtaine de milliards lors du débat public de 2010 parce qu’il fallait donner un chiffre pour pouvoir prendre une décision. Avant que ce coût ne soit réévalué à 22,6 milliards en 2013 puis 35 en 2017. Evidemment, ce genre de méga projet est extrêmement difficile à chiffrer mais de telles fluctuations interrogent la plausibilité des premières estimations et leur rôle dans la décision initiale.
D’autre part, dans ces méga projets, l’histoire que les acteurs font de la décision, du choix initial, est ambivalente. En effet plusieurs acteurs, organismes ou groupes de pression revendiquent la décision, son origine. Les mythes fondateurs eux-mêmes sont variables et il existe de nombreuses manières de raconter l’histoire qui permettent d’expliquer les choix faits ou non à un moment donné. Enfin et puisqu’on ne parvient pas dans ces méga projets à objectiver de façon claire la raison pour laquelle il faudra les faire, la légitimité de ces projets est finalement embarquée tout au long du projet lui-même. En même temps qu’on met le projet en œuvre, les parties prenantes passent une partie de leur temps à expliquer et à justifier qu’il fallait le faire et que la décision initiale reste bien pertinente et légitime. Ainsi, lorsque sortent après deux ou trois ans les premières études sur l’impact du Grand Paris Express sur les marchés du travail et sur la croissance en Île-de-France, les gens découvrent avec soulagement que le projet devrait fonctionner sur ce point. C’est pourtant ce point qui avait en partie justifié le projet au départ. Les parties prenantes, notamment grâce au conseil scientifique du Grand Paris où travaillent beaucoup d’économistes, arrivent à démontrer a posteriori qu’il fallait bien le faire. Dans le cadre du Grand Paris Express, on constate qu’il faut en permanence expliquer pourquoi on fait les choses, constamment se justifier, notamment devant le comité stratégique de la Société du Grand Paris constitué d’acteurs, d’élus qui reviennent en arrière, qui négocient, qui critiquent le projet qui se fait et se défait, etc.
Ile-de-France, années 2000, l’anarchie organisée ?
Pour pouvoir mobiliser le modèle de la théorie de la corbeille à propos du Grand Paris et de la Consultation, il faut pouvoir caractériser le fait qu’entre 2000 et 2010 on était dans une situation d’anarchie organisée, du point de vue de la prise de décision en Île-de-France.
Est-ce que, dans les années 2000, les objectifs de l’ensemble des acteurs s’intéressant au Grand Paris (entendu comme « représentation collective qui unit Paris et sa banlieue, dans la diversité des territoires et des pratiques de leurs habitants »[7] étaient clairs, cohérents, partagés par un minimum d’acteurs ? La réponse est clairement non, que ce soit en matière de modèle souhaitable pour l’Ile-de-France, de traitement différencié ou pas de ses territoires et de sa réalité en tant que ville globale. Pour ne développer ici qu’un exemple, il y avait un débat très vif autour d’au moins deux postures différentes en matière de modèle souhaitable, celle mettant en avant des enjeux d’aménagement allant dans le sens du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF), mis en révision dès 2004 et adopté en 2008, porté par le Conseil régional dirigé par Jean-Paul Huchon, et celle qui prônait plutôt l’impérieuse nécessité de soutenir le développement de l’Ile-de-France, sous peine de décrochage. Cette option favorable au développement était plutôt portée par les acteurs économiques, par une partie de l’État, par certains des acteurs de l’ouest parisien autour des intérêts de La Défense, etc. Ce débat, finalement peu approprié par la société civile, a eu une petite visibilité au moment où les acteurs économiques, à travers la CCI de Paris et la Chambre de commerce régionale, émettent en juin 2007, un avis défavorable sur le projet de SDRIF.
Est-ce que les méthodes sont peu technologiques et appropriées par les acteurs ? Il est difficile de le dire sans les études qui n’ont pas été faîtes à l’époque. La réunion est la modalité de travail privilégiée, que ce soit entre acteurs politiques (Secrétariat d’Etat à la Région capitale et élus communaux) ou techniques (services de l’Etat entre eux ; services de l’Etat avec les techniciens des collectivités, etc.). Par ailleurs tous les acteurs ne sont pas en permanence explicitement partie prenante des décisions, en particulier des réunions, et cela représente une vraie difficulté. Le Secrétariat d’État, les mandataires de la consultation, de très nombreux services à la Direction régionale de l’équipement en Île-de-France, des universitaires, certains territoires franciliens comme La Défense, Saclay, la Cité Descartes, le Val-de-Marne avec les acteurs portant le projet Orbival, essaient d’apporter une contribution à la dynamique de décision qui irait dans leur sens. On est donc en présence d’un ensemble d’acteurs qui ne prennent pas part à la décision complète mais pèsent partiellement dans les décisions, apportent des petites briques de décisions, nourrissant et complexifiant infiniment le flux décisionnel.
Par ailleurs, on a également des acteurs qui vont participer de manière plus ou moins intermittente et plus ou moins active à la décision, sans supervision puisqu’aucun acteur ne peut prendre la décision seul. Ces processus laissent penser que l’on a bien une situation d’anarchie organisée dans les années 2000 en Île-de-France, au moment où le projet du Grand Paris émerge. On est donc dans une situation propice à une application de la théorie de la corbeille.
Les problèmes préexistants sont, sans chercher l’exhaustivité : l’équilibre est / ouest (État, Conseil régional d’Ile-de-France, acteurs de l’est francilien) ; les mobilités banlieues / banlieues ; l’enjeu des inégalités sociales croissantes, dans le sillage des émeutes de 2005, qui devient au-delà des questions sociales un véritable enjeu économique en terme d’attractivité ; la question de la multi-spécialisation économique de l’Île-de-France avec cinq ou six domaines ou filières d’excellence, là où d’autres métropoles en ont deux ou trois ; un sentiment de déclassement économique, lié aux crises des années 1990 et du début des années 2000, avant celle de 2008, porté par des acteurs économiques qui souhaitent une réflexion sur la ville globale ; une interrogation sur l’attractivité de l’Île-de-France, par rapport à Londres notamment ; une interrogation sur les possibilités d’une meilleure gouvernance (relation État, ville de Paris, départements). Toutes ces situations amènent à des blocages ou des situations indécidables.
En parallèle des solutions préexistent : la fusion des départements (le sénateur Philippe Dallier propose dès 2008 la fusion des départements de la Petite couronne entre autres exemples) ; la création d’une institution spécifique à la zone dense dont discutent déjà de nombreux acteurs en Île-de-France et qui sera soumise à la Consultation ; Paris ville globale, justifiant l’idée d’un traitement différencié de Paris à l’intérieur d’une politique nationale d’équité ; une série de réflexions depuis une vingtaine d’années sur les transports lourds en rocade (RATP, Conseil régional d’Ile-de-France, Conseil départemental du Val-de-Marne) ; un projet de liaison rapide entre le centre de Paris et l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, le CDG Express ; autour de la question de la spécialisation économique de certains territoires, des clusters et un possible effet de gamme dans les dynamiques d’attractivité de l’Ile-de-France ; Paris-Saclay, pôle scientifique et économique porté par un fort lobbying dès le début des années 2000 et repris en 2004 dans le rapport de Christian Blanc, alors député, Pour un écosystème de croissance ; le renforcement de La Défense tel qu’annoncé par le Plan de Renouveau de La Défense de 2006.
Mais ces solutions-là ne trouvent pas de cadre, de moment pour trouver et asseoir leur légitimité, ni d’acteurs alignés qui vont accepter le fait qu’elles puissent devenir des solutions acceptables pour tout le monde. Jusqu’à la Consultation international du Grand Paris.
La Consultation Internationale du Grand Paris comme corbeille ?
Les problèmes et les solutions circulant en Île-de-France dans ces années étant identifiés, on pose l’hypothèse que la Consultation a pu jouer le rôle de « corbeille » dans laquelle ces projets et solutions ont été jeté pour ressortir plus au moins appariés grâce aux propositions des différentes parties prenantes. Tous les acteurs connaissent bien les enjeux de développement des métropoles et identifient bien à la fois toutes les questions qui se posent et toutes les solutions qui circulent. Réfléchir à « une métropole du XXIème siècle post Kyoto », est assez large, souple, vague pour que chaque partie prenante puisse y glisser ce qui la motive tout en pouvant se retrouver dans les différentes propositions mises en avant par les groupements d’architectes lauréats. En demandant aux architectes et à leurs équipes de réfléchir à une vision prospective de la métropole, cela a permis de réassocier de manière très créative, et avec toutes les spécificités qui ont été expliquées précédemment, différentes solutions aux problèmes, et d’autres problèmes avec des solutions.
De nombreuses équipes posent la question du rééchelonnage de la question métropolitaine en Île-de-France. Une partie des propositions des dix équipes intègrent également du transport lourd en rocade. Une partie de ces propositions flèchent des territoires spécifiques et font exister une métropole à plusieurs vitesses, avec à la fois une échelle métropolitaine et une échelle locale qui permet d’avoir des traitements différenciés. Issues de la consultation, de nombreuses propositions correspondent donc à des réassorts de problèmes et de solutions qui préexistaient à la Consultation internationale.
Si cette première interprétation tendrait à valider l’hypothèse selon laquelle la Consultation a joué le rôle d’une « corbeille », celle-ci est partiellement invalidée par le fait que les architectes des équipes mandataires et tous les acteurs de la consultation n’étaient pas décisionnaires eux-mêmes. Au moment de prendre des décisions, c’est plutôt sous l’impulsion de décisions politiques (Nicolas Sarkozy) matinées d’Etat stratège et de l’alignement d’intérêts économiques, que les décisions sont prises, plutôt qu’en prenant en compte le contenu de la Consultation. Son rôle de « corbeille » est aussi à relativiser car tous les acteurs qui réfléchissaient à ce moment-là à l’avenir de la région capitale n’étaient pas dans la Consultation. La Consultation n’a donné un régime de visibilité qu’à une partie des acteurs qui réfléchissaient, œuvraient, imaginaient des solutions pour inventer la région-capitale du XXIe siècle dans le cadre du projet Grand Paris initié par Nicolas Sarkozy.
L’un des intérêts de la Consultation reste d’avoir permis aux acteurs – parties prenantes plus ou moins impliquées, ayant des intérêts divergents, mais participant vraiment à la prise de décisions – de se positionner par rapport aux propositions qui sortaient de la Consultation. Cela a permis de donner une visibilité et de travailler une acceptabilité de différentes options qui jusque-là étaient inaudibles et auraient été des casus belli politiques. Montrées, illustrées grâce à la Consultation et à l’exposition des travaux, elles ont pu être discutées, diffusées dans la presse et le débat public, portées par certains hommes politiques, etc. La consultation a permis de les rendre acceptables et décidables.