Introduction
Mon intervention repose sur une partie de ma thèse revient sur un moment particulier de la construction du problème public du Grand Paris, celui de la Consultation Internationale du Grand Paris (CIGP), et vise à répondre à une question générale : quel rôle a joué cette consultation dans la stratégie étatique d’aménagement de la métropole parisienne à partir de 2007 ?
Chercheuse en sciences politiques, ce qui m’intéressait c’est de comprendre comment la question du Grand Paris s’est construite et pourquoi la question ré-émerge dans l’espace public dans les années 2000. Comment les décideurs politiques formulent des solutions, mettent en œuvre des projets pour essayer de répondre aux problèmes du temps présent et ce dans tous les secteurs de l’action publique : logement, transports, développement économique, environnement, culture, etc. ?
Pour répondre à cette question initiale, j’ai utilisé deux notions qui sont importantes dans l’analyse des politiques publiques : la première est celle d’instrument d’action publique, telle que l’ont conceptualisée Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, t la seconde est celle de problème public, qui est aussi une manière d’analyser l’action publique.
Deux notions …
La notion d’instrument d’action publique permet de mettre l’accent sur l’une des variables de l’analyse des politiques publiques, à côté d’autres variables centrales, que j’ai également utilisées dans ma thèse, comme celles des institutions, des idées et de toute la dimension cognitive de l’action publique, ou encore celle des intérêts.
Tous les travaux sur l’instrumentation des politiques publiques renvoient, selon Lascoumes et Le Galès, à « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des instruments, soit les techniques, les moyens d’opérer, les dispositifs qui permettent d’opérationnaliser l’action gouvernementale »[1]. Il s’agit donc d’essayer de comprendre pourquoi les décideurs choisissent un instrument plutôt qu’un autre à un moment donné, pour construire l’action publique. Il s’agit aussi d’essayer de mesurer les effets de l’usage de cet instrument sur le processus d’action publique.
La palette des instruments à la disposition des gouvernements est extrêmement vaste : instruments législatifs et réglementaires, instruments plutôt économiques et fiscaux, instruments conventionnels et incitatifs, ou encore des instruments informatifs et communicationnels. Bien souvent, dans les programmes d’action publique, ces instruments se conjuguent et se renforcent mutuellement. On observe souvent une orientation assez fonctionnaliste des travaux sur l’instrumentation. Dans une visée assez pragmatique, les décideurs sont dans un environnement pur et parfait, ont un objectif, choisissent un instrument pour aboutir à cet objectif, et si cela ne marche pas, essayent de modifier cet instrument ou d’en changer. Mais, selon Lascoumes et Le Galès, les instruments ne sont jamais neutres[2]. Il n’y a pas de dimension naturaliste du choix des instruments. Les instruments sont bien des institutions, au sens sociologique du terme, c’est à dire qu’il faut absolument prendre en compte leur dimension politique (le volet politics de la politique dans la terminologie anglaise. Leurs usages génèrent donc des conflits, des concurrences entre acteurs.
La deuxième notion, celle de problème public, permet d’insister sur le caractère processuel de l’action publique, de l’identification d’un problème à la décision puis la mise en œuvre. Cela reprend différentes étapes de l’analyse séquentielle décrite par Charles O. Jones en 1970[3].
John W. Kingdon considère qu’un problème public existe quand « les gens commencent à penser que quelque chose peut être fait pour changer la situation »[4]. Cette définition est extrêmement simple, elle n’envisage pas les solutions mais seulement le problème initial.
Jean-Gustave Padioleau va un peu plus loin. Pour lui, la notion de problème public comprend « l’ensemble des problèmes perçus comme appelant un débat public, voire l’intervention des autorités politiques légitimes »[5].
Ce qui m’a intéressé là c’est cette question de la légitimité. Quelle est la légitimité des acteurs, des décideurs politiques à agir ? Qui est légitime pour prendre en charge un problème public ? Et cela envoie à l’extrême fragmentation des échelles de décisions politiques – qui s’accroît depuis des décennies, depuis la commune à l’Union Européenne voire aux organisations internationales – dans la résolution des problèmes publics.
Mon hypothèse, issue de ma thèse[6], est que la consultation internationale du Grand Paris est construite comme un instrument de communication pour légitimer l’action de l’État en matière d’aménagement de la métropole parisienne, en ralliant les élus locaux et les citoyens à la vision présidentielle d’une métropole moderne, quels que soient d’ailleurs les contours de cette métropole moderne (il n’y a pas de consensus sur ce point). Je me situe donc à rebours d’une vision pragmatique qui ferait de la consultation internationale un moyen d’élaborer un diagnostic et fournir de la matière qui permettrait de construire le meilleur projet d’aménagement du GP, dimension néanmoins présente bien entendu.
Mes recherches doctorales ont été menées entre 2008 et 2015 selon une méthode d’analyse qualitative à partir d’entretiens semi-directifs, de la littérature grise – notamment toutes les institutions actrices dans les débats sur le Grand Paris – analyse de discours politiques et notamment des discours présidentiels, et analyse de la presse.
Dans un premier temps, je vais essayer de montrer comment le problème a ré-émergé au début du XXIe siècle et le séminaire Inventer le Grand Paris en témoigne. Je reviendrai sur deux moments particuliers qui permettent à la question de prendre place dans l’espace public. Dans un deuxième temps je parlerai plus précisément de la CIGP pour voir comment elle a été construite comme un instrument de communication et pourquoi. Enfin j’aborderai la question des effets, plus précisément celle des effets sur le processus de construction du problème public « Grand Paris ».
La réémergence du problème public du Grand Paris (2001-2007)
La question est bien évidemment récurrente. Elle réapparaît parmi les élus franciliens dès 2001, du fait de facteurs conjoncturels et structurels. Un ouvrage paru à La Documentation française en 2007 revient bien sur tous ces éléments favorisant la réémergence du sujet, tous ces constats d’inadéquation faits par les élus, de ce que devrait être la métropole et ce qu’elle n’est pas[7].
Dans ce contexte, la ville de Paris se saisit de la question de la coopération avec ces voisines. En 2001, Bertrand Delanoë est élu maire de Paris et confie à un jeune élu communiste du 20e arrondissement, Pierre Mansat, une délégation pour construire une politique de coopération entre élus locaux. Se met alors en place un processus de dialogue, d’abord avec les élus communistes et les élus socialistes de la petite couronne parisienne. De nombreux projets vont être mis en œuvre, projets d’aménagement bilatéraux entre la ville de Paris et des communes proches comme Montreuil ou Bagnolet, donc des projets d’aménagement extrêmement concrets.
Par ailleurs se met en place un travail de recherche scientifique sur les relations Paris / banlieue, dont témoigne, entre autres, la parution en 2007 d’un ouvrage important dans la réflexion sur le Grand Paris).[8]
Enfin se met en place en 2006 la Conférence métropolitaine, avec des élus locaux de la petite couronne parisienne intéressés par l’établissement d’un diagnostic commun sur les problèmes qu’ils rencontrent et l’identification de solutions.
Paris va donc avoir un rôle moteur dans l’émergence du problème institutionnel d’abord, mais aussi sur les questions d’aménagement.
Le deuxième élément important en ce début de XXIe siècle est la révision du schéma d’aménagement régional. A partir de 2004, en tout début du mandat donc, le Conseil régional d’Île-de-France se lance dans la révision de son schéma directeur – le SDRIF – compétence de l’État pour la première fois décentralisée.
L’élue écologiste Mireille Ferri met en place une concertation approfondie avec les élus, mais aussi avec les citoyens, pour réfléchir à l’aménagement de la métropole. On essaie de penser ce que pourrait être la métropole et le territoire régional au sens large. Dans ce contexte émerge le problème de la zone dense, avec des conflits extrêmement lourds entre la ville de Paris, centrée sur le cœur de la métropole, et le conseil régional qui pense les liens entre la métropole à proprement parler et l’agglomération et ses zones urbaines. Commencent à émerger un diagnostic des controverses sur les limites du problème et une première identification de solutions, notamment avec un projet de transport : Arc Express.
Le choix de l’instrument de la CIGP
Au printemps 2007, le dossier du Grand Paris est entre les mains d’un nombre restreint d’élus locaux de la ville de Paris, maires de la proche banlieue parisienne ou au conseil régional. Mais cette logique incrémentale de changement, par la concertation et la coopération, va être bouleversée en juin 2007 par l’arrivée fracassante d’un nouvel acteur, et non des moindres, puisque l’État, par le biais du Président de la République, se saisit du dossier. A partir de ce moment là, la question du Grand Paris va passer à une étape supérieure puisqu’elle va être inscrite définitivement à l’agenda médiatique puis à l’agenda gouvernemental. Nicolas Sarkozy va en effet faire de très nombreuses déclarations sur la nécessité de repenser l’organisation institutionnelle de la métropole francilienne, ce qui fera réagir l’ensemble de la classe politique francilienne et mobilisera tous les élus locaux contre l’État, dans un jeu d’ailleurs assez paradoxal.
Avec l’établissement d’un calendrier, la prise en main de la question du Grand Paris par l’État est bien réelle. En septembre 2007, le chef de l’État, alors en début de mandat, déclare vouloir une consultation internationale pour l’avenir du Paris métropolitain. Cette consultation, menée par dix équipes pluridisciplinaires, associe des grands noms de l’architecture parmi 38 équipes candidates (dont 4 composées de chercheurs et architectes étrangers). Cette initiative est saluée par certains, mais elle est aussi taxée de « politique des grands travaux » par d’autres, puisqu’elle se place dans la continuité évidente des grands projets architecturaux menés par tous les présidents de la Vème République[9].
Nicolas Sarkozy face au Grand Paris
Le rôle de Nicolas Sarkozy dans la mise à l’agenda gouvernemental de la question du Grand Paris apparaît dans quatre de ses discours prononcés en tout début de mandat. Elu francilien, il s’est intéressé à la question du Grand Paris très tôt. Pierre Mansat, adjoint à la mairie de Paris chargé de penser la coopération entre élus, a, dès 2001 et à plusieurs reprises, rencontré Nicolas Sarkozy avec Claude Guéant au conseil départemental et à la mairie de Neuilly et rencontre immédiatement un écho favorable. Nicolas Sarkozy a vite compris l’intérêt à réfléchir sur l’organisation de la métropole parisienne et aux questions d’aménagement. Par ailleurs, contrairement à d’autres élus nationaux et d’anciens présidents de la Vème République, N. Sarkozy est un élu typiquement francilien qui a exercé tous ses mandats en Île-de-France (mairie de Neuilly, conseil départemental des Hauts-de-Seine, puis en tant que député et ministre) et se targue de cette posture d’élu qui connaît les enjeux du territoire, comme il le rappelle dans son discours fondateur du 26 juin 2007 à Roissy :« Toute ma vie j’ai été élu de cette région. »
Dans les premiers mois de sa présidence, alors que la démarche parisienne de concertation entre élus demeure extrêmement confidentielle et sans aucune dimension médiatique ou citoyenne, Nicolas Sarkozy va faire une série de déclarations sur l’aménagement de l’agglomération parisienne et sur la nécessité de repenser l’organisation institutionnelle en Île-de-France à cette fin.
Il prononce quatre discours principaux. Dans le premier, son tout premier discours devant des élus, le 24 mai 2007 à l’Hôtel de ville de Paris, il explique que le rayonnement de Paris dans le monde passe nécessairement, je cite, « par l’aide et le soutien puissant de l’État »[10]. Il assure donc aux élus parisiens que l’État sera à leurs côtés. Quelques semaines plus tard, le 26 juin 2007 à l’aéroport Roissy Charles de Gaulle pour l’inauguration d’un terminal, son discours permet au dossier du Grand Paris de faire irruption de manière fracassante dans l’espace public. C’est là le début d’un processus qui va petit à petit happer toutes les institutions publiques et tous les acteurs privés en Île-de-France. Un tiers de ce discours est en effet consacré aux pourquoi et comment l’État doit prendre en charge la question de l’aménagement de l’Île-de-France, ce qui est une rupture puisque l’on était alors dans une logique de décentralisation, dans laquelle l’État confiait les politiques d’aménagement aux collectivités. C’est là le début d’un revirement où l’État réaffirme son rôle.
Le 17 septembre suivant, lors de l’inauguration de la Cité de l’architecture et du patrimoine à Paris, il renouvelle sa volonté de prendre à bras le corps les problèmes qui affectent la région capitale en lançant donc la fameuse consultation d’architectes. Puis en janvier 2008, il déclare devant la presse à Paris que la question de la ville est une question de civilisation dont le projet du Grand Paris doit être l’expression[11]. Donc on passe encore à un niveau supérieur dans la conceptualisation de ce que doit être le Grand Paris et la consultation internationale dans la politique présidentielle.
Ces discours, en révélant la nature de la volonté présidentielle, constituent en quelque sorte une feuille de route du projet du Grand Paris qui en est alors à ces premiers balbutiements, et montrent quatre choses importantes : la première c’est le rôle central de Paris pour la France, à rebours de Paris et le désert français de Jean-François Gravier[12] ; deuxièmement, que l’on a tout intérêt à concilier aménagement du territoire et réorganisation institutionnelle et que l’un ne va pas sans l’autre ; troisièmement, que l’État a un rôle majeur à jouer en matière d’aménagement en Île-de-France et qu’il ne peut pas laisser seules les collectivités territoriales avec ces questions ; et enfin, que l’architecture joue un rôle majeur dans le renouvellement de la ville.
Je reviens sur le rôle de Paris en tant que région capitale pour la France. Encore une fois à rebours avec le discours sur Paris et le désert français, l’idée qui émerge est qu’il est absolument nécessaire de prendre en compte tous les problèmes qui touchent la capitale pour améliorer les conditions de vie des habitants de la capitale, mais aussi plus généralement la situation économique de l’ensemble du pays. La métropole est donc considérée comme la locomotive économique du pays. Le 26 juin, Nicolas Sarkozy identifie deux enjeux majeurs pour l’Île-de-France, la cohésion et la croissance, ces deux éléments étant tout à fait liés. Pour Nicolas Sarkozy, « Paris doit retrouver sa vitalité, son rayonnement, son attractivité et sa créativité. Paris doit redevenir pour le monde entier le symbole d’un art de vivre, la plus belle ville du monde ». C’est pour le président absolument indispensable. Le Grand Paris, comme projet urbain, c’est avant tout un projet d’intérêt national et dans ce cadre le rôle de l’État est absolument essentiel et doit s’appuyer sur une volonté politique extrêmement forte. On voit ici le volontarisme politique de Nicolas Sarkozy, tel que mis en œuvre pendant toute sa carrière politique et parfaitement documenté dans la littérature académique. Nicolas Sarkozy ne cesse de souligner le manque d’ambition des élus locaux en matière d’aménagement et il dit à plusieurs reprises, comme dans le discours du 26 juin 2007 : « cela [les grands projets d’infrastructures] me semble plus ambitieux et plus important que de raisonner sur la carte orange[13] gratuite pour nos compatriotes qui sont au Rmi. Il vaut mieux investir pour qu’ils aient un emploi, qu’ils quittent le Rmi plutôt que de les enserrer dans une politique d’assistance. Parce que, lorsque l’on est au Rmi, même lorsque l’on a le transport gratuit, on n’est pas très heureux » ».
L’urbaniste François Ascher va lui aussi insister sur ce manque d’ambition et valoriser la posture présidentielle[14]. Pour appuyer cette volonté politique et cette ambition se développe la logique d’un état-stratège, telle que Philippe Bezes a pu l’analyser, selon trois composantes : tout d’abord des fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle qui doivent être clairement séparés des fonctions opérationnelles ; ensuite, cet état-stratège repose sur la constitution d’unités administratives autonomes ; enfin, l’état-stratège s’appuie sur une autonomie plus grande laissée aux fonctionnaires, pour mettre en œuvre les décisions de politique publique[15].
La création en 2008 d’un secrétariat d’État au développement de la région capitale, avec Christian Blanc à sa tête pour penser un projet d’aménagement, s’inscrit vraiment dans cette logique. Cette administration de mission, qui va seulement rester deux ans en place, va donc penser un projet d’aménagement pour l’Île-de-France.
Le rôle majeur de l’architecture
On part d’un modeste « il faut qu’on repense la ville », prononcé le 26 juin 2007, pour aboutir à la ville considérée comme enjeu de civilisation le 8 janvier 2008, où la ville s’inscrit dans cette politique de civilisation inspirée d’Edgar Morin et portée par Nicolas Sarkozy. Le problème de la ville se pose en 2008 non comme un simple problème de gestion mais comme une question de civilisation. Quelle ville devons-nous nous efforcer de construire en ce début de XXIe siècle ? Dans cette optique, Nicolas Sarkozy souhaite « un diagnostic prospectif, urbanistique et paysager sur le Grand Paris à l’horizon de 20, 30, voire 40 ans ». Il reprend donc cette idée du long terme, inspirées des expériences passées d’Haussmann vers 1860, puis celles des années 1960, des projets d’aménagement à long terme et non pas des réponses à court terme aux enjeux politiques.
C’est dans ce cadre là que la consultation d’équipes pluridisciplinaires est pensée et pilotée par le ministère de la Culture, par le biais d’un EMOC, établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels.
L’exposition a nécessité un important travail de simplification pour rendre compréhensible les projets par tous ses visiteurs. Chaque équipe dispose d’une immense boîte à l’intérieur de laquelle le visiteur peut entrer : «Nous voulions créer une immersion dans chaque projet et ne pas favoriser le zapping», explique Francis Rambert, directeur de la Cité[16]. Chacune de ces boîtes contient des cartes, des écrans, des maquettes, des extraits des projets qui doivent simplement donner l’économie du projet élaboré. Parmi plusieurs propositions marquantes, une proposition de l’équipe Grumbach est très relayée dans les médias : le Havre comme port maritime de Paris avec une liaison Paris/Le Havre en Tgv. A ce propos, Jean Nouvel note avec humour sinon consternation que cette proposition bien que largement relayée dans les médias, a aussi été mal comprise par les journalistes qui ont présenté la métropole parisienne jusqu’au Havre en longeant la Seine (ce qui de fait contredirait les objectifs de lutte contre l’étalement urbain et de réduction des gaz à effet de serre)[17].
Bien que très différents, les travaux exposés ont plusieurs points communs : partir de ce qui existe déjà pour le transformer, le rénover, l’améliorer et lutter ainsi contre l’étalement urbain (il ne s’agit pas de créer une ville du néant comme Brasilia par Costa et Niemeyer ou encore Chandigarh en Inde par Le Corbusier) ; donner plus de place à la nature dans la ville (plus de forêts, développement de l’agriculture de proximité, toitures végétalisées des immeubles). Un membre du comité scientifique de la consultation estime que « l’utopie n’est plus de ce monde » car il n’y a plus de place pour la ville-idéale. Il ajoute que « jamais une réflexion aussi complexe n’a été conduite sur la ville à une telle échelle[18] ». Pourtant, ces recherches architecturales participent bien de l’utopie car elles donnent à voir une ville imaginée, rêvée, qui comporte une part d’organisation politique (même si cet aspect est peu développé).
Les effets de l’usage de l’instrument « consultation »
Cette consultation a eu un impact majeur sur la médiatisation de la question du Grand Paris et surtout l’exposition qui a suivi au Palais de Chaillot – d’avril 2009 jusqu’en novembre 2009. Elle faisait suite au discours présidentiel du 29 avril dans lequel Nicolas Sarkozy présentait aussi le projet d’aménagement de Christian Blanc. Cette exposition fut un grand succès populaire pour une exposition de ce type aux enjeux extrêmement techniques (214 000 visites entre le 30 avril et le 22 novembre 2009). Elle proposait un vrai travail de communication, sur les représentations de la métropole, la dimension utopique, une importante communication visuelle (photos, graphiques, photo-montages) pour contrebalancer le côté « techno » du sujet qui intéressait peu les médias et les citoyens.
En avril 2009, on observe un pic de médiatisation de ces sujets là, grâce à l’usage des visuels issus de la CIGP qui attirent l’attention, donnent à rêver, à imaginer et à se projeter dans un avenir métropolitain, au-delà des dimensions purement techniques du sujet.
Cela a également donné lieu à la création de l’Atelier International du Grand Paris, l’AIGP.
La question des conflits politiques
J’insiste ici sur l’un des aspects des conflits politiques durant la CIGP : celui de la représentation de la métropole et du rôle des acteurs dans l’aménagement, car cette consultation a fait l’objet de controverses importantes. En effet, le travail du secrétariat d’Etat au développement de la région capitale en 2008 et de Christian Blanc – dont la lettre de mission évoque très succinctement le rôle de la consultation – ont été assez vite décriés, notamment par Paul Chemetov en 2009 :
« Christian Blanc […] serait parfait pour construire le consensus nécessaire à un tel projet, s’il voulait tirer la synthèse des travaux exposés à la Cité de l’architecture, et surtout des milliers de pages, de plans et de schémas qui les ont accompagnés, fruit du travail de plus de 500 chercheurs et praticiens de toutes disciplines »[20].
On observe donc un besoin de visions assez différentes de la métropole difficilement compatibles. Il existe une réelle tension entre le projet économique et le projet architectural pour la métropole, avec des dissensions au sein même de l’exécutif. L’Etat évidemment n’est pas unitaire là dessus. Des tensions fortes opposent par exemple entre Jean-Louis Borloo, alors ministre de l’Écologie (MEDAD) et le premier ministre, entre autres.
« J’étais d’accord mais c’est pas moi qui ait piloté cette opération car il était bien clair dans mon esprit, je l’ai dit à Sarkozy, que ça pouvait être utile pour illustrer à long terme ce que pouvait être un Grand Paris et principalement dans une optique, à mes yeux, qui était de faire comprendre qu’il fallait effacer la banlieue, la notion de banlieue, tout en gardant les identités de banlieue dans les banlieues. C’était un beau travail d’urbanisme sur lequel on pouvait commencer à réfléchir. Mais que de toute façon on ne ferait pas une opération de type Haussmann tant qu’on n’avait pas réussi à redonner sur le plan économique une force à ce Grand Paris qui n’existait pas ». (Christian Blanc, entretien)
- « Le problème c’est que ça [divergence sur le rôle de l’architecture] a engendré d’autres situations délicates par la suite, en particulier avec Guaino[21] qui est resté très accroché à tout ça, avec les architectes. Mes relations avec les architectes, avec une partie des architectes, en particulier avec Jean Nouvel ont été très mauvaises, voire même exécrables » (Christian Blanc, entretien)[22]».
Pourtant, H. Guaino demande bien aux architectes de repenser un projet complémentaire, avec la préconisation d’un réseau transport aérien qui était considéré comme le plus adapté à l’avenir de la métropole francilienne.
Dernier élément de ces conflits persistants, sur la question des effets ou des usages de la consultation donc, voici un extrait d’entretien d’une conseillère de Christian Blanc :
« Les architectes […] ont été choyés par Christian Blanc, ils y passaient leur vie dans le bureau. Ils imaginaient, probablement pour certains, que ça leur assurerait une rente de situation pour l’avenir, Mais le jour où ils se sont rendu compte que ça serait pas le cas, parce que marchés publics, parce que respect…parce que voilà. Du jour au lendemain, certains, Blanc il était bon à jeter aux chiens ». (une conseillère de Christian Blanc, entretien).
Ce serait intéressant de regarder qui, parmi les équipes d’architectes de la consultation, a obtenu des contrats pour la construction des gares du projet de transport du Grand Paris Express.
Conclusion
La CIGP telle que je l’ai analysée a bien été conçue comme un instrument de communication et de légitimation du rôle de l’Etat dans l’aménagement de la capitale, pour réaffirmer son rôle vraiment ambitieux pour l’avenir de la France, voire du monde, au-delà de l’identification de solutions aux problèmes rencontrés dans la métropole parisienne dans toutes les politiques sectorielles. Ces travaux des architectes s’insèrent dans un ensemble de représentations concurrentes, conflictuelles, de l’aménagement de la métropole, et de la métropole tout court. Il est donc important de prendre en compte tous ces conflits politiques et concurrentiels entre les acteurs, que ce soit au sein de l’Etat, mais aussi entre l’Etat et les élus locaux et particulièrement avec le conseil régional d’Île-de-France, et entre l’Etat par le biais de Christian Blanc et du secrétariat d’Etat au développement de la région capitale et les architectes.
