Le contexte
La question du Grand Paris n’est pas nouvelle. Sous ce terme employé, semble-t-il, pour la 1e fois au début du XXe siècle par Louis Dausset rapporteur général du budget de la ville de Paris, se cache la difficile mais très ancienne question des relations entre Paris et ses banlieues dans une région capitale aux évidentes spécificités. On se contentera de rappeler que, jusqu’au milieu des années 60, Paris et les 80 communes qui la ceinturent ne forment qu’un seul territoire, le département de la Seine, le plus petit (476 km2) et le plus peuplé de France. Une seconde couronne de 6000km2 forme la Seine-et-Oise, un département enclavé, sans centralité, à dominante rurale et dont le chef-lieu est Versailles. Le conseil général de la Seine organise les coopérations et surtout les régulations et péréquations de ce territoire. Il s’appuie sur un socle juridique de chartes de coopération intercommunales, s’inspire d’une nébuleuse de réformateurs sociaux comme le musée social et sa section d’hygiène urbaine et rurale et certains grands élus comme Henri Sellier.
Dès avant la première guerre mondiale, et pendant celle-ci, certains élus réfléchissent à la question du développement des villes puis anticipent la fin de la guerre et la reconstruction en proposant des procédures pour que cette dernière s’effectue de manière rationnelle et organisée. En 1909, Henri Beauquier (à l’origine de la loi sur la protection des sites de 1906) dépose un projet de loi sur les plans d’extension et d’embellissement. De nouvelles versions en seront proposées en 1912, et 1913. En 1915, Honoré Cornudet est rapporteur d’un texte de synthèse.
Ce n’est qu’au lendemain de l’armistice qu’un nouveau texte, toujours présenté par Cornudet, est voté par le Parlement. La loi Cornudet du 14 mars prévoit, notamment, l’institution de projets d’aménagement, d’embellissement et d’extension pour les villes sinistrées, pour celles de plus de 10 000 habitants et le 4e alinéa de l’article 1e introduit aussi les « agglomérations présentant un caractère pittoresque, historique ou artistique ».
Pour la première fois, un document entièrement destiné à l’urbanisme se penchait, selon une méthode globale, sur l’aménagement des villes. Il pouvait permettre d’intégrer la conservation de bâtiments ou de quartiers anciens dans une perspective générale de gestion de l’évolution urbaine. Le monument classé perdait son caractère de totale exceptionnalité pour être placé dans une perspective dynamique, comme un élément d’un plus grand ensemble.[1]
Le 19 juillet 1924, une nouvelle loi complète la précédente en créant la commission supérieure d’aménagement et d’extension des villes au ministère de l’intérieur.
Compte tenu de la spécificité de la région capitale, toutes les villes du département de la Seine seront concernées et le bureau de l’extension de Paris, sous la direction du préfet, a pour mission de réaliser ces plans, en lien avec les municipalités dépourvues pour la plupart de services d’urbanisme.
Le ministère des Beaux-arts et le service des monuments historiques sont essentiellement concernés par les projets concernant les agglomérations « présentant un caractère pittoresque, artistique ou historique » et inscrites sur une liste qui devra être établie par les commissions départementales des sites et monuments naturels instituées par la loi du 21 avril 1906 ». La question est de savoir quel rôle ils vont jouer dans ces plans d’extension et plus précisément comment ils vont prendre en charge la question de l’esthétique dans une procédure à la conception de laquelle ils n’ont pris aucune part et qui ne prévoit même pas leur consultation.
Cette intervention se heurte en fait à deux obstacles. Dans le contexte de l’après-guerre et de la reconstruction, Le ministère de l’Intérieur, comme les autres ministères concernés, se préoccupent d’aménagement, de logements dont la demande est énorme, de circulation alors que les automobiles deviennent si nombreuses sur les routes qu’il faut envisager de les élargir ou de construire des voies de contournement, phénomène essentiel en Île-de-France. La course à la modernité, favorisée par l’optimisme et la prospérité de ces années ne s’embarrasse guère de l’héritage du passé dont la préservation est forcément coûteuse et qui peut être un obstacle aux projets d’aménagement. Pourtant, dès la création de la Commission supérieure d’aménagement, d’embellissement et d’extension, Paul Léon, directeur des Beaux-arts, obtient que ses services y soient représentés même si leur consultation systématique mettra 10 ans à s’imposer.
L’autre obstacle vient des services des Beaux-arts eux-mêmes. On sait que la réflexion urbaine est encore embryonnaire à la Commission des monuments historiques où les travaux des urbanistes italiens, allemands ou autrichiens ne sont pas connus ou pas évoqués[2]. La difficulté est grande pour ses membres de raisonner en termes d’ensembles urbains : toute leur pratique et la législation elle-même ne considère que les monuments exceptionnels considérés dans leur singularité. De plus, la loi introduit la notion de « pittoresque ». Cette notion est absente des lois et des pratiques des monuments historiques qui ne retiennent que l’intérêt pour l’histoire ou pour l’art. Elle a été introduite par la loi de 1906 sur « la protection des monuments naturels et des sites pittoresques » et reprise par celle de 1930. Pour un spécialiste des monuments protégés, le pittoresque est en bas de l’échelle de valeur des monuments. Il les intéresse peu. Cet embarras conceptuel, s’accompagne d’un vrai dénuement matériel : il n’y a pas de service cartographique, on manque d’un inventaire de ces monuments qui, sans être protégés, sont intéressants ou « pittoresques ». Peu à peu ces renseignements,obtenus surtout grâce aux sociétés savantes,permettent cependant de lever des « plans monumentaux » ou « plans archéologiques » pour les villes concernées.
Les plans d’aménagement, d’embellissement et d’extension du département de la Seine
La connaissance de cet arrière-plan était nécessaire pour comprendre la situation dans le département de la Seine où toutes les communes sont concernées.
Les archives nous montrent que dans la plupart des cas, la Commission supérieure des monuments historiques, ici systématiquement consultée (pas trace de contentieux sur cette question), donne son approbation aux plans qui lui sont proposés s’ils ne touchent aucun monument protégé.
Ainsi est renvoyé « sans observation »le plan de Courbevoie, avec ce commentaire : « La ville n’a qu’un seul monument inscrit à l’Inventaire supplémentaire des monuments historiques, le pavillon principal de la caserne Charras qui est en-dehors du tracé envisagé pour le prolongement de l’avenue Gambetta ». La protection des sites est le second critère : « Le parc du château de Bécon vient d’être classé sous réserve qu’il n’entrave pas la construction du lycée, en accord avec le maire »[3]. Deux points à remarquer ici que l’on retrouve dans de nombreux cas : la commission ne sort pas de sa logique monumentale et de ses missions strictes de protection, et le fait que le service des monuments historiques est acquis au compromis avec les municipalités.
Parfois même, le plan permet de satisfaire une volonté déjà exprimée, mais en vain, par les Beaux-arts. Ainsi le plan de Vincennes[4] présenté devant la commission des monuments historiques par Pierre Paquet le 30 octobre 1933. Il concerne les abords du château, seul édifice classé de la ville et donc, précise-t-il « seule partie du plan à examiner ». Il prévoit, à l’ouest, du côté du Grand Donjon, la démolition de tous les immeubles entre l’avenue du Polygone, l’avenue des Minimes et l’avenue Carnot. Et « un plateau planté serait créé entre ces avenues ». Cet aménagement paysager est le bienvenu : « On ne peut souhaiter davantage. C’est bien ce que la Commission a demandé en plusieurs occasions. Il convient en effet d’éviter que des constructions ne s’élèvent à cet endroit, où elles nuiraient à l’aspect du monument en cachant le grand donjon partie la plus imposante ». Et le rapporteur continue : « Le problème très difficile, celui du dégagement du château de Vincennes, se trouve ainsi résolu, l’administration ayant obtenu d’autre part, la création à l’Est, d’une magnifique avenue qui longe les fossés et le classement de tous les abords appartenant à la ville de Paris. » Il s’agit ici d’un classement au titre de la loi sur les sites. Et c’est là un fait essentiel: lorsque la commission des monuments historiques intervient, c’est la plupart du temps pour protéger les sites et les perspectives. C’est ici que la question de l’esthétique se pose sous la forme d’un soutien au dégagement des monuments, à l’ouverture de perspectives, ou à la protection des espaces verts. Les plans d’aménagement pouvant être le moyen, s’ils sont bien utilisés, d’obtenir des avancées que la seule action des services des Beaux-arts n’a pu obtenir.
Le plan de Fresnes,[5] à une moindre échelle, est un exemple de cette utilisation. La ville n’a aucun monument classé mais Paul Léon dans son avis au ministre de l’Intérieur l’informe que l’Inscription de trois monuments est à l’étude et qu’il faut donc les épargner. Il s’agit du regard des eaux de l’aqueduc d’Arcueil, de l’aile du château de Berny et de la croix du carrefour. On apprend cependant dans le compte-rendu de la séance de la Commission des monuments historiques qui a examiné le projet que la procédure d’inscription n’a pas encore démarré, mais qu’il faut saisir cette occasion de forcer la main de la municipalité qui y était opposée quitte à anticiper le processus dans le courrier au ministre !
Mais il arrive que les contentieux surgissent et qu’ils soient autrement graves. Deux cas peuvent être étudiés qui appuient les remarques déjà faites et où est posée la question de l’esthétique face aux nécessités de la circulation, question déjà essentielle en région parisienne.
Neuilly-sur-Seine
Le premier exemple est celui du plan de Neuilly et concerne la Folie Saint-James.[6] L’édifice construit en 1777 par Bellanger est un spécimen charmant de l’art du 18e siècle, resté intact depuis cette époque. Les bâtiments avancent un peu sur l’alignement de la rue de Madrid, et nous retrouvons ici une question récurrente dans l’aménagement des villes au XIXe siècle, celle des plans d’alignement. A Neuilly, deux décrets d’alignement, en 1860 et en 1880 n’avaient jamais été exécutés. En 1921, ils sont repris par la municipalité, avec l’accord du préfet de la Seine qui prend un nouvel arrêté le 16 juillet 1921. Le propriétaire, Jacques Lebel, s’adresse alors à la Commission des monuments historiques et la Folie est classée par arrêté ministériel le 23 janvier 1922. Malgré une tentative de conciliation de Louis Bonnier pour trouver un moyen d’élargir l’avenue de Madrid (dont pourtant la circulation automobile ne lui semble pas si importante), sans toucher à la Folie, l’affaire n’avance pas. Un nouveau plan d’aménagement élaboré par la mairie, en 1923, reprend l’alignement de l’arrêté de 1921, au motif qu’il en va du développement économique de la ville. Ce plan est désormais en contradiction avec le classement de 1922 et la commission d’extension ne peut l’approuver, tant que le ministre des Beaux-arts n’a pas donné son accord, qui n’a d’ailleurs pas été sollicité par la municipalité. Le propriétaire porte alors l’affaire devant le conseil d’État. La question esthétique est au cœur des débats : les Beaux-arts comme le propriétaire, s’ils refusent l’alignement, acceptent le plan Bonnier qui maintient le pavillon de 1740 concerné par l’alignement, non pour une raison d’ancienneté ou d’architecture, qui fonde généralement le classement, mais parce que c’est la seule solution pour que soit préservée l’harmonie des proportions de la Cour qui en font le charme et la beauté « délicate ». Sous le pavillon serait construite une galerie à arcades permettant le passage de piétons sur un trottoir de 2m et une chaussée de 8,50m venant au droit du mur du pavillon qui permettrait une circulation intense, qui selon l’avocat du propriétaire n’existe pas. Il faudra encore beaucoup d’échanges de correspondances entre l’administration des Beaux-arts et le ministère de l’Intérieur pour qu’en 1931, le Conseil d’État s’étant prononcé pour le projet présenté, la commission des monuments historique puis le ministre des Beaux-arts donnent leur accord.
La question de la protection d’un monument pour ses qualités esthétiques face aux nécessités d’adapter l’aménagement des villes à la circulation automobile reste cependant assez peu souvent posée.
Saint-Denis
Un autre exemple, celui de la ville de Saint-Denis élargit cette question à celle, plus fréquente, des sites remarquables[7].
Le premier plan d’extension de Saint-Denis est soumis par le préfet de la Seine à la commission des monuments historiques le 9 avril 1930, pour un avis concernant les conséquences de l’augmentation de la circulation automobile dans la traversée de la ville.
Pour régler cette question, le plan prévoit 3 mesures :
- le prélèvement, sur le parc de la Maison de la Légion d’honneur, d’une bande de 8 m de terrain afin d’élargir la rue du fort de l’Est qui le longe,
- le prélèvement d’une nouvelle emprise sur la partie nord du parc pour élargir la rue de Strasbourg et
- la création à travers le parc d’une voie nouvelle de 16 m de largeur, longeant la Basilique ( !)
La Commission des monuments historiques, après consultation du conseil de l’ordre de la Légion d’honneur (que le préfet n’avait pas consulté) et compte tenu des besoins de la circulation (encore une preuve de sa modération), accepte les deux premiers points et refuse le dernier qui était suffisamment exagéré pour que le préfet n’insiste pas. Quelques mois après, le nouveau plan corrigé modifie la demande : le prélèvement sur le parc, à l’est, n’est plus de 8m mais de 18m au motif qu’il est nécessaire de construire une déviation pour contourner la ville qui s’appuierait sur la rue du fort de l’Est. Celle-ci doit, pour absorber ce trafic nord-sud, atteindre, 30m de large. La Commission des monuments historiques reconnaît une fois de plus le besoin mais refuse une solution qui dénaturerait le parc de l’ancienne abbaye : « Son caractère et sa beauté seront considérablement amoindris. Que de beaux arbres devraient disparaître ! » On notera que le terme de beauté est plusieurs fois employé, opposé aux nécessités de s’adapter à la circulation automobile. Devant une amputation de 2 ha, le refus est énergique, la Commission rappelant son accord pour un élargissement de 8m, preuve de sa bonne volonté. Un Courrier du conseil de l’Ordre de la Légion d’honneur au service des Monuments historiques apporte son soutien à ce refus et reprend les arguments précédents : « Le parc forme en son ensemble, une œuvre d’art qui a été classée comme monument historique. Si on y touche, cette œuvre est, sinon détruite, du moins très amoindrie. Or l’emprise portée à 18m aboutirait à un véritable massacre de la perspective actuelle ». Le conseil de l’ordre ajoute un argument très actuel : le parc est un grand espace libre et planté d’arbres, c’est une vraie « zone de purification » dont profite toute l’agglomération de Saint-Denis, ville industrielle et il joue un rôle sanitaire, argument non repris par la Commission des monuments historiques qui veille à ne pas trop sortir de son rôle.
Le préfet ne désarme cependant pas et réclame, en 1932, de limiter l’emprise à 13m, pour créer une grande voie d’arrivée sur Paris permettant « à 4 files de voitures de circuler aisément entre 2 files de stationnement ». La Commission, de nouveau consultée, s’étonne et conclut que l’administration préfectorale « n’a certainement pas vu combien elle allait amoindrir la beauté et le caractère de ce grand ensemble architectural constitué par les bâtiments et les jardins de l’ancienne abbaye de Saint-Denis ». Elle conseille au préfet de prélever l’emprise nécessaire sur le terrain opposé au parc, ce qui serait plus coûteux car il faudrait exproprier les propriétaires mais « la conservation de l’ancienne abbaye de Saint-Denis vaut bien un surcroît de dépenses ». L’année suivante, visiblement fâchée par une nouvelle demande d’emprise de 13m, elle revient même sur son accord de 8m d’emprise et refuse tout prélèvement sur le parc. Elle est suivie par le ministre qui transmet cet avis à son collègue de l’intérieur. Le préfet fait une ultime tentative auprès de Paul Léon arguant que l’État n’a pas les moyens d’exproprier et que cette décision rend impossible une déviation pourtant nécessaire. Il demande donc un nouvel examen qui porteraient sur les 8m initiaux précédemment accordés. Ce qui est fait, et accordé le 21 janvier 1935. La Commission des monuments historiques commence maintenant à savoir imposer ses vues lorsqu’elle peut s’appuyer sur des textes de lois de protection que maires et préfets essaient parfois de contourner au nom d’intérêts économiques.
Fontainebleau
Une autre preuve en est donnée par un exemple qui excède le périmètre du Grand Paris, mais qui est intéressant à étudier parce qu’il confirme notre analyse. Il concerne Fontainebleau.[8] Le château est classé comme l’ensemble de son parcet le mur qui l’enserre. Sur une partie de ce mur la « treille du Roy » est inclue dans le classement. Vigne palissée, elle fournit depuis Louis XV le chasselas de Fontainebleau dont son issus tous les raisins chasselas de la Région parisienne. Le plan d’extension présenté par la municipalité en 1929 prévoit de démolir le mur d’enceinte du domaine et sa treille, de le remplacer par un large boulevard planté, et de l’autre côté de ce boulevard, de détruire la caserne Raoult et ses annexes, bâtiments du XVIIe siècle appartenant à l’armée. A leur place, une société de construction immobilière se propose de construire des immeubles modernes « plus esthétiques » que les vieux bâtiments de l’armée. L’évidence de la spéculation, l’ignorance des protections, ou le refus d’en tenir compte mobilisent les associations locales qui alertent les services des Beaux-arts si bien que, fait exceptionnel, la Commission des monuments historiques, Paul Léon en tête, se déplace à Fontainebleau et conclut au refus du plan. Les attendus sont ici aussi la protection d’un ensemble classé, mais aussi, et c’est plus nouveau, la préservation d’une vue d’ensemble qui englobe le château et ses abords puis qu’est proposée l’inscription des bâtiments militaires et que la commission suggère un aménagement du quartier qui tiendrait compte des perspectives, des hauteurs des bâtiments existants et des plantations à créer.
La question des perspectives, notamment sur la Seine est aussi présente dans les avis donnés sur le plan de Melun en 1936.[9] S’il laisse à l’écart les églises Notre-Dame et Saint-Aspais, il prévoit de construire deux ponts sur la Seine (toujours les problèmes de circulation) pour laquelle la commission des monuments historiques demande l’avis de la Commission supérieure des sites et surtout elle suggère la destruction de la maison centrale située sur une île de la Seine, « vaste ensemble rébarbatif qui attriste la perspective de la Seine en amont ».
Conclusion
On pourrait multiplier les exemples qui iraient dans le même sens : la commission des monuments historiques est intervenue dans les plans d’aménagement, d’embellissement, et d’extension.Les premières hésitations tenaient à la fois, aux refus d’associer les Beaux-arts de la part des services aménageurs dans un Grand Paris déjà touché par les questions de transports, de circulation et d’aménagement du territoire,mais aussi à leur propre manque de réflexion d’ensemble sur des question qui ne concernaient plus seulement des monuments exceptionnels, mais de véritables ensemble urbains dont le « pittoresque » ne s’entendait que par l’organisation de ses parties, dans leur cohérence. Les services ont fini par voir l’intérêt d’intervenir pour prévenir des dénaturations ou pour faire aboutir de nouvelles protections. Ils l’ont fait dans le cadre des lois existantes et n’ont pas cherché à aller au-delà et à élargir leur champ d’action. Paul Léon dans ses Mémoires[10] explique bien ses difficultés à les intégrer dans un cadre plus large. Son action lui avait montré que c’était possible. Après la guerre, il avait obtenu que ses services soient consultés pour la reconstruction et les réparations des églises non protégées. Lui-même intervient dans le débat architectural lié à la reconstruction et prône un régionalisme adapté aux méthodes de construction et aux matériaux nouveaux.[11] Concernant les plans d’aménagement, il est soutenu par quelques parlementaires qui s’inquiètent des nouvelles orientations architecturales et urbaines liées aux immenses besoins de la période et demandent l’intervention du seul ministère qui a des compétences en matière de qualité et qui possède des personnels, notamment les architectes, qualifiés. Guillaume Chastenet longtemps rapporteur du budget des Beaux-arts au Sénat pose chaque année, avant l’élaboration de son rapport, la question à l’administration des Beaux-arts : Quel est son implication dans la reconstruction des régions dévastées, dans l’application des lois Cornudet et de la loi Loucheur, comment répond-elle à la question des mal lotis ? Répétées chaque année, ces questions suscitent toujours la même réponse : la stricte application des lois de protection, celles de 1906, de 1913 puis de 1927 et 1930[12]. Irrité, Chastenet, en décembre 1929, répond au ministre qui lui avait transmis l’avis des services : « Vous me dites que la question que j’ai posée concerne le ministre de l’intérieur. Permettez-moi, néanmoins de vous demander si votre administration a fait des efforts auprès de ce ministère soit avant, soit après la promulgation de la loi pour participer à l’application et au contrôle de cette loi »[13]. La réponse, jamais donnée, est évidente.
Le bilan est cependant à nuancer. Dans un territoire aussi sensible et soumis à une pression économique forte, celui du Grand Paris, les Beaux-arts ont su utiliser leur avis pour préserver un patrimoine monumental qui pouvait être mis en danger par les municipalités comme par les services aménageurs de l’État qui faisaient peu de cas des considérations non matérielles. Mieux, ils ont profité de ces projets pour obtenir de nouvelles protections et surtout, ils ont abordé à travers la protection des sites une pensée plus large. La question de l’esthétique dans les projets d’extension a été abordée à travers l’ensemble constitué par le monument d’exception, objet de leur préoccupation principale, désormais inclus dans son contexte urbain et paysager. Les perspectives, les hauteurs de constructions dont la ville de Paris se préoccupait depuis longtemps, la question des parcs, du fleuve, du dégagement des édifices et de leurs abords plantés sont au cœur des débats. La loi de 1930 sur les sites a introduit la notion de zones protégées et la nécessité de protéger des espaces plus ou moins importants et pittoresques. Tout est en place, insensiblement, sans doute trop lentement, pour la loi sur les abords puis sur les secteurs sauvegardés.