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La Loi du 14 mars 1919 sur les plans d’aménagement, d’embellissement et d’extension des villes : un long parcours et des effets difficiles à évaluer

par Viviane Claude

Résumé

La loi du 14 mars 1919 sur les PAEE dite loi « Cornudet », nom de son rapporteur, a été précédée par le dépôt de trois projets de loi à la Chambre des députés : projet de Charles Beauquier (1909), projet de Jules Siegfried (1912) et projet d’Amédée Chenal (1913). Il s’agit, dans cette contribution, de rendre compte du parcours qui aboutit à la loi de 1919, ceci à travers les discussions qui eurent lieu au Parlement en 1915 et 1918, et grâce notamment à l’ouvrage du GRIDAUH La naissance du droit de l’urbanisme 1919-1935, Editions des Journaux officiels, 2007. Quant au bilan de cette loi sur les PAEE – en 1931, 1600 communes étaient concernées -, seront rapidement repris les résultats d’une enquête menée en 1989

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DOI

10.25580/IGP.2019.0022

Actuellement professeure à l’Institut d’Urbanisme de Lyon, elle s’est lancée dans des recherches en histoire urbaine et en histoire de l’urbanisme dans les années 1980.

S’intéressant par ailleurs aux métiers de la ville (ouvrage paru en 2006), elle travaille en ce moment sur l’histoire des architectes voyers parisiens entre 1870 et 1940.


Français

La loi du 14 mars 1919 sur les PAEE dite loi « Cornudet », nom de son rapporteur, a été précédée par le dépôt de trois projets de loi à la Chambre des députés : projet de Charles Beauquier (1909), projet de Jules Siegfried (1912) et projet d’Amédée Chenal (1913). Il s’agit, dans cette contribution, de rendre compte du parcours qui aboutit à la loi de 1919, ceci à travers les discussions qui eurent lieu au Parlement en 1915 et 1918, et grâce notamment à l’ouvrage du GRIDAUH La naissance du droit de l’urbanisme 1919-1935, Editions des Journaux officiels, 2007. Quant au bilan de cette loi sur les PAEE – en 1931, 1600 communes étaient concernées -, seront rapidement repris les résultats d’une enquête menée en 1989


Introduction

Il y a trois décennies, j’ai pu procéder à une enquête sur les villes concernées par la loi sur les Plans d’aménagement, d’extension et d’embellissement (PAEE) adoptée le 14 mars 1919. Ceci en recourant aux Archives Nationales (pour les sources venues du Ministère de l’Intérieur et du Ministère dit alors de l’Equipement) ; celles de la Section hygiène urbaine et rurale (CEDIAS anciennement Musée Social) ; ainsi qu’à l’IFA pour le fond Louis Bonnier qui, comme rapporteur de la Commission Supérieure des plans de villes a eu à examiner les projets de 124 municipalités dont 67 pour le département de la Seine, 2 pour la Seine-et-Marne et 43 pour la Seine-et-Oise. Cette enquête était accompagnée de quelques lectures témoins : les contributions à l’Exposition de la Cité reconstituée de 1917, les ouvrages tel que le « Traité » d’Edouard Joyant sorti en 1923 et plusieurs fois réédité jusqu’à la fin des années 1930, ou encore le « Code » de l’urbanisme de Gaston Monsarrat paru en 1933.

Il ne s’agit pas ici de reprendre ce travail. Tout en l’ayant en tête, je vais tirer parti de l’ouvrage du Gridauh (Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat): La naissance du Droit de l’Urbanisme 1919-1935 présentés par Jean-Pierre Demouveaux et Jean-Pierre Lebreton (Ed. des JO, 2007). Dans cet ouvrage figurent en effet les projets déposés à la Chambre des Députés (en 1909 Charles Beauquier, en 1912 Jules Siegfried, en 1913 Amédée Chenal, et finalement la même année le rapport d’Honoré Cornudet des Chaumettes), ainsi que les débats que ces projets ont suscités au sein de cette Chambre puis au Sénat, pendant le conflit et juste après. Dans cet ouvrage figurent aussi les biographies des acteurs impliqués ou cités. C’est en partant de ces projets de loi et des discussions qu’ils suscitent que le questionnement peut être relancé, par exemple sur le « zonage ». Au Sénat les premières et brèves discussions n’eurent lieu qu’en décembre 1918 (27 décembre) à partir du rapport de Paul Magny (sénateur de la Seine de 1914 à 1925).

La chronologie proposée par les deux auteurs cités – en se limitant à la période de 1909/1919 – intègre un sujet épineux : le déclassement des fortifications de Paris, sujet qui remonte à loin (1883). Ce n’est pas malvenu. Et pour deux raisons :

  • Cette superposition de deux démarches apparemment différentes (Paris n’est pas concerné par la loi de 1919 !) peut s’expliquer en raison de l’instauration de la Commission d’extension de Paris constituée en 1911 (cf. rapport de Bonnier/Poëte, dont il a été question lors du premier colloque de l’IGP en 2013). Et cette affaire du déclassement des fortifications parisiennes aboutira à la loi du 19/04/1919, c’est à dire 35 jours après promulgation de la loi Cornudet (coïncidence…).
  • Ensuite il y a des élections municipales du 3 mai 1908 avec le lancement à Paris d’une vaste campagne à propos du destin des fortifications et de la création d’espaces libres, campagne portée par le Touring Club de France, l’Alliance d’hygiène sociale, la SHUR (Section d’hygiène urbaine et rurale du Musée social), l’Association des Cités Jardins et la Société protectrice des paysages de France (SPPF). Ces associations sont citées dans les débats parlementaires des années 1913 à 1919 et certains députés en sont membres voire fondateurs.

 

Panorama de ces structures agissantes

° La SHUR (Musée Social) est créée en 1908 : creuset de la réforme urbaine avec Jules Siegfried qui reprend les rapports de son soutien indéfectible Georges Risler à la Chambre en 1912, notamment les résultats d’une enquête sur les villes étrangères. En sont aussi membres : Charles Beauquier, Honoré Cornudet des Chaumettes, Jules Lemire (député du Nord), Henri Pottevin (député de Tarn-et-Garonne) etc.

° L’Association des cités jardins créée par Georges Benoît-Lévy en 1903 est placée « sous le patronage » du Musée Social

° La SPPF est fondée en 1901-1902 par le député Charles Beauquier qui a porté la loi de 1906 sur la protection des sites et monuments naturels. Cornudet l’a aussi présidée.

° L’Alliance d’hygiène sociale créée en 1905 et présidée par Léon Bourgeois (édite des Annales, cf. Cedias).

° Le Touring Club de France créé en 1890 par Abel Ballif (préside jusqu’en 1919) est reconnu d’utilité publique en 1907. Antoine Borrel (député de Savoie) en sera plus tard le président.

C’est connu : le Musée social a de longue date travaillé sur des « réformes urbaines » (Cf C. Topalov (dir par) : Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice en France et ses réseaux (1880-1914), ed. EHESS, 1999). Mais c’est aussi autour de lui que des forces, notamment politiques, se constituent.

 

Les projets de loi

Quelques mots sur les projets de loi déposés à la Chambre avant 1913, avec les intitulés de ces projets… car il y a des nuances entre eux.

  1. En 1909 : le projet de Charles Beauquier est intitulé « plans d’extension et d’embellissement ». Est cité d’entrée le projet d’extension de la ville de Birmingham. Beauquier fut aussi impressionné par les études et opérations menées en Allemagne. De même pour la ville de Vienne (Autriche) pour ses parcs et boulevards, création qu’il considère comme « un excellent placement » ; il cite aussi la SPPF et les études du Musée Social et décline les législations étrangères « qui nous ont devancées» (16 pays ou villes : Allemagne, Angleterre, Autriche… Suisse, Transvaal). La proposition de loi tient en 5 articles. Beauquier rappelle la loi de 1906 dont il a été le porteur. [Pas de discussions]
  2. b) En 1912 : avec le projet de Jules Siegfried il s’agit des « plans d’aménagement et d’extension », donc point d’accent mis sur « l’embellissement ». Siegfried rappelle ce qui a été engagé pour l’extension de Paris et reprend un rapport de G. Risler. Sorte d’état des lieux touchant à tout ce qui se rapporte à l’hygiè Là encore « l’étranger nous a précédé ». Ce projet de loi concerne les villes de plus de 20 000 habitants, le plan visant à fixer « la direction, la largeur et les caractères des voies nouvelles », déterminer « les emplacements, l’étendue et les dispositions des places, squares, jardins publics, et espaces publics divers », et indiquer « les réserves boisées ou non à constituer, les servitudes hygiéniques et esthétiques ». Sont aussi concernées les agglomérations de moins de 20 000 habitants mais dont la population aura augmenté de plus de 1/50ème entre deux recensements (ce qui est nouveau) ainsi que les stations balnéaires, thermales, maritimes, d’altitude, sportives, « quelle qu’en soit l’importance – dès lors que – la population augmente de 50% à certaines époques de l’année». Il mentionne aussi les groupes d’habitations créés ou développés par les « associations industrielles, agricoles, financières ou autres » ou des « particuliers ». Sont signalés les cas de plans s’étendant sur plusieurs communes ou plusieurs départements qui seraient entre les mains des préfets. Et les conditions financières des expropriations (article 5) Le projet Siegfried tient en 8 articles… [Pas de discussions]
  3. c) En 1913 (14/1) le projet d’Amédée Chenal est intitulé « Plan de révision et d’extension des routes et chemins ainsi que les espaces libres d’intérêt général». Est citée la loi Beauquier de 1906 sur la protection des sites et monuments naturels. Sont repris par Chenal les deux projets antérieurs avec un complément et un changement d’échelle : les départements, l’Etat avec leurs routes respectives. Et le lien est fait : « Les routes ne sont pas seules nécessaires comme réserves d’air ; les bois, parcs, espaces libres sont d’indispensables compléments des voies de communication ». L’Etat et les départements sont donc en première ligne ; les communes devront tenir compte des plans élaborés à une large échelle ou nouer des liens avec les départements et les services de l’Etat. Cette proposition n’est pas sans lien avec les deux précé Elle préfigure (comme la proposition Siegfried) l’article 9 de la loi concernant les projets intéressant plusieurs communes du département, article qui indiquera la nécessité de constituer des conférences intercommunales, alors que Chenal donne le premier rôle au Conseil Général. Dans les discussions en 1915 le député de la Loire Inférieure Maurice Sibille le rappellera : « Dans les villes les rues principales sont les prolongements de routes nationales et départementales… dans ces rues les alignements ne sont pas donnés par les maires mais par l’administration ». Du projet Chenal, il sera tenu compte dans la loi de 1919, dans son article 9 concernant le cas de PAEE touchant plusieurs communes. Les conférences intercommunales et syndicats de communes constitués seront sous la houlette du préfet. [Pas de discussions]
  4. d) Enfin en juin 1913, au nom de la « Commission de l’administration générale, départementale et communale, des cultes et de la décentralisation » (NB: par la suite, abandon du terme de « décentralisation » dans l’intitulé de cette commission), Cornudet, synthétise dans son rapport les trois propositions précédentes puis développe trois thèmes: démographie, circulation, hygiène, avec les questions que pose la situation à cette date.

En introduction, il insiste sur le développement des grandes villes (reprenant « la pieuvre ardente » des villes tentaculaires de Verhaeren, 1895). Il s’appuie sur les recensements de la population (de 1872 à 1911) : dans le département de la Seine et dans d’autres départements avec des mises en parallèles entre la décroissance démographique à l’échelle départementale et la croissance des villes de ces départements. Après la démographie, le développement de la circulation : il reprend un relevé de la Chambre syndicale du cycle et de l’automobile en 1912 sur le nombre de véhicules circulant sans compter « les automobiles de livraison du commerce et de l’industrie et les voitures destinées aux transports en commun »[1]. Puis vient l’hygiène : il reprend les chiffres sur la baisse de natalité dont la cause viendrait de l’urbanisation. Cornudet cite Haussmann et Alphand qui auraient répondu au besoin d’air et de lumière. Il souligne l’importance des « espaces libres » : pour les enfants, des squares, des terrains de jeux et de sports ; pour les adolescents (il salue au passage Pierre de Coubertin) ; et des espaces à proximité des casernes pour les soldats. Ainsi que les besoins en bains douches, piscines. Puis vient la question traditionnelle des réseaux : eau, gaz, électricité ainsi que communications télégraphiques et téléphoniques.

La spécialisation des quartiers (modèle allemand) retient son attention : « cette spécialisation permet d’adopter une réglementation plus souple et plus adaptée, moins uniforme ». De « zonage » il n’est pas encore question. Dernier thème : l’esthétique urbaine avec la référence au Musée social et au Touring Club de France.

Suite à ces constats (« une situation déplorable »), Cornudet en vient à promouvoir des « programmes d’ensemble tracés à l’avance », tout en tenant compte des risques de spéculation (« donner la prime au lotissement »). Pour y répondre, Cornudet n’évoque pas la loi du 16/12/1807 sur les plans d’alignement et de nivellement qui prévoyait la récupération des plus-values d’urbanisation – suite à expropriation – et qui ne fut guère appliquée. Il propose plutôt de : « multiplier les moyens de transport, chemins de fer, tramways, bateaux qui permettent à la population d’aller se loger plus loin ». [Pas de discussions]

 

Les débats

A deux moments (en 1915 à la Chambre et en 1918 au Sénat) les députés et sénateurs (ceux-ci avec retard) en viennent à s’exprimer. En mai 1915 Cornudet présente un second rapport avec les amendements de Lemire et Siegfried. Le premier propose que ce soit les villes de plus de 10 000 habitants (et non plus de 20 000) qui devront établir un PAEE et introduit le cas « des villes ayant un caractère pittoresque, artistique ou historique » qui sera repris dans la loi de 1919 (article 1). L’amendement de Siegfried porte sur les reconstructions qui feront l’objet de plusieurs interventions

Mais les premières discussions de cette séance de 1915 portent sur la question de « l’esthétique » qui est pour certains mieux que « embellissement » ; ceci pour « se conformer au goût local ». Après quoi on en vient à l’actualité : la guerre et ses désastres. Sujet que Cornudet reprend avec force. En citant les mesures prises par le maire de Reims (en février 1915) « qui n’attend pas le vote du parlement » et a fait procéder à un relevé des maisons détruites. Le conflit en cours ne permet plus de faire l’éloge des expériences allemandes. La France n’est pas « en retard ». Elle a « devancé » tous les pays, surtout à Paris depuis au moins le… XVIIème siècle. « Bâtir une France nouvelle » lance André Lebey (écrivain, député de Seine-et-Oise, socialiste).

D’autres députés s’interrogent sur la « nouveauté de ce projet de loi. Maurice Sibille (1847-1932 : avocat. Modéré, élu sur les listes des Républicains de gauche, député de la Loire Inférieure) résume les questions d’autres députés : Quels liens entre le PAEE et les plans d’alignement (loi de 1807) ? En quoi le projet de loi apporte du mieux ? Il reprend l’exemple de Reims. La réponse de Cornudet est que « La confection de ‘plans d’ensemble’ devient nécessaire ». Vient une autre question : la nouvelle loi ne va-t-elle porter atteinte aux droits des municipalités ? (article 7 qui sera un peu modifié ), à laquelle Cornudet répond qu’« il n’y a pas d’atteintes graves à l’autorité et aux droits des municipalités ».

Sur la procédure, beaucoup d’interventions concernent la composition des commissions départementales et celle de la commission nationale dite « supérieure »… qui conduisent à un nombre pléthorique de membres. Pour la composition de la Commission Supérieure en 1915, le projet de loi prévoit 45 membres dont 4 maires, et 41 hauts fonctionnaires. Dans la loi de 1919 leur nombre est réduit à 30 membres dont 4 maires et quelques hauts fonctionnaires. En 1915 beaucoup de députés proposent d’en augmenter le nombre, avec par exemple des ingénieurs des eaux et forêts, des associations régionales d’architectes… Plusieurs autres demandent que les maires ne soient pas désignés par le Préfet mais délégués pour représenter leurs collègues. Dans la loi, ils seront « désignés » (art. 4)

Le Sénat n’apporte son avis qu’en décembre 1918. Dans son rapport, Paul Magny (sénateur de la Seine 1914-1925 radical-socialiste et futur Président de l’Office d’HBM à la Préfecture de la Seine) reprend les données générales du rapport Cornudet (histoire « magnifique de l’urbanisme en France », les exemples étrangers, la démographie, la situation des villes détruites, etc.) en ajoutant : « Nous avons en France la première école d’urbaniste » en se référant aux prix gagnés par les urbanistes français aux concours internationaux.

Il reprend aussi la critiques de Maurice Sibille sur « l’atteinte portée au droit des municipalités », en ajoutant : « C’est là une objection qui serait particulièrement de nature à émouvoir le Sénat ». Mais il répond : « Il faut savoir aider les municipalités et c’est parfois les aider que d’avoir le droit de se substituer à elles ». Ceci au nom de l’intérêt général.

 

Bilan d’après mes recherches

Plusieurs difficultés se sont présentées dans l’application de la loi. D’abord les délais trop courts : la loi de 1919 donnait trois ans aux municipalités pour établir les PAEE, délai qui fut reporté en 1923 puis en 1926. Si le nombre de communes concernées par la loi était de 1602, en 1931, seulement 200 avaient un PAEE déclaré d’utilité publique (hors communes de la Seine). Il faudrait examiner de près le cas des villes sinistrées (Nord, Aisne) pour lesquelles la procédure était spéciale.

Ensuite la réalisation d’un PAEE supposait de prévoir des investissements. A Lyon le maire Edouard Herriot s’en inquiétait, semble-t-il. L’ingénieur de la Ville, Camille Chalumeau, a très tôt et longuement étudié le PAEE, ceci en proposant le développement des réseaux de voirie. Dans le département du Rhône seule la ville de Villeurbanne a eu un PAEE déclaré d’utilité publique. Dans ce cas, la difficulté vient probablement aussi de la nécessité de constituer un syndicat de communes. On peut aussi s’interroger sur les compétences des « hommes de l’art » – formule qui a remplacé « architecte » dans la loi – et les services municipaux ? Si un « homme de l’art » est une autorité en la matière, il voit la situation de loin et peut soulever des problèmes épineux, sources de conflits localement. C’est le cas de Léon Jaussely à Grenoble (on peut se reporter à la thèse biogreaophique de Laurent Delacourt sur ce grand architecte-urbaniste français)

Autour du dit « zonage » (différenciation de l’occupation du sol d’origine allemande et due à Reinhard Baumeister), il y eut des recours au Conseil d’Etat concernant les limites données à l’expropriation par zones, le Conseil d’Etat étant attentif à faire respecter à la lettre les droits relatifs à la propriété. L’expropriation par zone diffère de l’expropriation pour alignement et le Conseil d’Etat a freinéson application… notamment pour les communes de la banlieue parisienne où l’habitat et les établissements industriels étaient entrelacés. Le frein sera levé par un décret en 1934 -ce qui supposait de modifier une loi antérieure sur les établissements industriels de 1917, elle-même modifiant la première loi sur les « établissements dangereux, insalubres, et incommodes » de 1810.

Enfin on ne sait quel rôle ont pu avoir les propriétaires, leurs associations et congrès après le premier conflit mondial. Cela pourrait éclairer le « fétichisme de la propriété », formule employée à la Chambre en 1915 par le député socialiste de Haute Garonne Albert Bedouce.